В рамках современных подходов к оптимизации государственного управления в условиях глобализации мировой экономики очевидна необходимость его реформирования. Государственное управление трактуется ныне как деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная на обеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворения платежеспособного спроса населения. Его можно использовать для характеристики государственного управления понятий, применяемых для описания экономических процессов: «производство» (применительно к государству -- производство услуг), «предприятие» (государственное. Учреждение как производитель услуг на рыночных принципах) и др. Термин «организация» характеризует как государственные и общественные (третий сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании и т.п.) учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать целесообразным.

В начале XXI столетия в жизни современного общества определились радикальные перемены, требующие обновления деятельности государственных служб. Многие страны Европы и других частей света уже модернизировали свои системы государственного управления. Благодаря этому они стали более привлекательными для размещения на своей территории хозяйственных предприятий, привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно в условиях глобальной мировой конкуренции.

Практика показала, что современная реформа управления предполагает не только обеспечение стабильно высокого качества практических управленческих действий, но также разработку и внедрение новых, более эффективных управленческих структур и технологий. Основная цель качественного обновления государственного управления -- повышение его открытости, расширение доброжелательности по отношению к населению, ускорение управленческих процессов, эффективное решение задач, повышение мобильности сотрудников и их удовлетворенности трудом.

Для обновления системы управления возможны различные подходы и методы. Их можно охарактеризовать кратко следующим образом:

• -- децентрализация компетенции;
• -- совмещение профессиональной и ресурсной ответственности;
• -- уменьшение иерархических уровней управлений с уплотнением решаемых задач и объемов ответственности;
• -- вычленение отдельных, конкретных функций и образование самостоятельных управленческих единиц;
• -- четкое разделение стратегических и тактических задач (использование принципа «заказчик-подрядчик»);
• -- ориентация на задачи и потребителей (действия в духе предложения услуг потребителю);
• -- ускорение процессов администрирования, планирования и принятия решений, в том числе с помощью проектного менеджмента и использования управленческих команд;
• -- развитие системы стимулирования, ориентированной на оптимизацию использования ресурсов;
• -- разработка показателей и стандартов измерения трудовых достижений и контроля за результатами;
• -- внедрение принципа трудовых достижений в государственной кадровой политике;
• -- введение бюджетирования и системы двойного бухгалтерского учета вместо подсчета затрат для обоснования решений;
• -- максимальное использование электронно-вычислительной техники в информационной и коммуникационной системах, а также при подготовке документации;
• -- укрепление духа состязательности.

Цели и пути их достижения в государственной управленческой организации. Главная цель любых управленческих действий -- соблюдение общественного интереса. В отличие от частных интересов, которые обеспечиваются и регламентируются посредством рынка, интерес общественный формируется как баланс интересов людей, выражающий общественное признание.

Демократические государственные органы конкретизируют общественный интерес с помощью политических целей, определенных посредством голосования по принципу большинства. Для реализации такие цели конкретизируются посредством задач. Последние обычно значительно различаются в зависимости от того, кто их реализует фактически и кто их может (должен) представлять. «Общественное» олицетворяет собой всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализации общественных задач с помощью государства (федерации, регионов, муниципалитетов).

Система решения общественных задач весьма дифференцирована. Приобретают права руководства, соответствующие компетенции и несут ответственность за их реализацию государственные административные компетенции и несут ответственность за их выполнение государственные администрации, которые сами планируют, осуществляют и контролируют решение общественных задач, либо пользуются услугами негосударственных организаций. В первом случае речь идет о классических властях, которые все делают самостоятельно, (при наличии между государственными органами и населением посредника) власти регулируют процесс решения общественных задач, поскольку они распределяют заказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка реализации общественных задач главным является то, кто, в конечном счете, несет расходы (осуществляет финансирование).

Независимо от того, кто реализует государственное управление: сами административные органы, иные общественные институты или частные организации, ответственность за это обычно несут федеральные, региональные или же муниципальные администрации. Когда они выполняют общественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том, чтобы общественные дела решались надлежащим образом в соответствии с законом, политическими и иными установками. Как самостоятельное решение общественных задач, так и их реализация с помощью подрядчиков предполагают конкретный порядок работы. При решении задач администрация использует собственные производственные факторы (персонал, организаций, финансы). При использовании же для общественных услуг подрядчиков администрация выступает заказчиком независимо от того, какие государственные или частные учреждения реально выполняют работы.

Для выполнения государственных заданий нужны необходимые предпосылки. Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельным управленческим учреждениям конкретные цели в зависимости от выполняемых функций. Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам, как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также их взаимозависимость с сопоставимыми целями других управленческих учреждений. Такое целеобразование помогает снижению затрат на управленческие действия.

Границы для деятельности по выполнению общественных задач устанавливаются административно-правовыми нормами. Внутри этих границ участники подобной деятельности обычно располагают значительной свободой в принятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические, общественные, экономические и другие конкретные условия. Многие факторы -- от структурной и процессуальной организации и способов управления до отдельных конкретных трудовых процессов и принимаемых решений -- открывают широкий спектр альтернатив. Их оптимальное использование, т.е. принятие наиболее целесообразных и эффективных решений, предполагает, что работники управления четко представляют себе реализуемые цели. Учреждения, разрабатывающие государственные программы, призваны располагать максимальной степенью свободы действий, а низшие, исполнительные органы -- минимальной степенью свободы действий. Участие отдельных учреждений, их подразделений или отдельных работников в формировании целей: производственных, развития персонала и всей организации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д. -- стимулирует готовность сотрудников добиваться практической реализации этих целей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.

Управленцы -- работники организации по оказанию услуг гражданам. Отсюда необходимо большое внимание руководства и к результатам управленческих действий и к потребителям продуктов. Управленцы обязаны четко представлять себе, каких результатов необходимо добиваться при решении конкретных задач; как сделать информацию об их работе доступнее, образ действий убедительнее, приемное время и помещения удобнее, установки, предложения и запреты понятнее для граждан; кому предназначаются справочные и консультационные услуги, объявления, проектные работы, официальные оценки проделанного, управленческие действия, контрольные мероприятия.

Потребителями управленческих услуг выступают другие государственные учреждения, партии, парламентские фракции, группы интересов, профсоюзы, предприятия, граждане, общественные объединения, церкви и т.д.

Доказательство достижения целей можно получить тогда, когда цели управленческих действий определены таким образом, что их реализация проверяема, выражается в конкретных показателях. Без конкретных заданий, без представлений о результатах, которых необходимо добиться, оценить произведенную работу невозможно. Такая оценка важна для определения факта решения конкретных общественных задач, что, в свою очередь, нужно для доказательства реализации политических целей. До последнего времени доказательством успешных административных действий служило строгое выполнение бюрократических требований: соблюдение рамок своих компетенции и административного порядка, проведение контроля, правильное составление и соблюдение сметы, бухгалтерский учет, отчетность, архивирование и т.п.

Но формально-бюрократическая оценка работы, а также ее оценка, сделанная на основе полученных планово-бюджетных показателей, мало свидетельствуют о реальном объеме и качестве проделанной работы, реальных финансовых, затратах времени, и тем более об удовлетворенности работой сотрудников и граждан.

Отсюда имеется большая потребность в показателях работы, которые позволили бы судить о подлинных результатах управленческой деятельности. Такие индикаторы могли бы существенно помочь в обеспечении качества управленческого труда, а также в сопоставлении его результатов.

В центре усилий по реформированию государственного управления находится потребность упрочить с помощью использования различных структур и инструментов, аналогичных рыночным, роль политики, ориентированной на конечные результаты управления. Важно выявлять конечные продукты управленческой деятельности, установить группы потребителей, проанализировать производственные и финансовые взаимосвязи между административными органами и внутри них для того, чтобы в полной мере оценить спрос на услуги и соответственно обеспечить их предложение. Располагая такого рода информацией, парламент, правительство, районные, городские органы и т.д. становятся способными принимать ориентированные на спрос решения и обязывать администрации обеспечивать соответствующие услуги.

На наш взгляд, должен применяться принцип заказа: тот, кто хочет получить услугу, должен обеспечить соответствующую заявку и использовать для оплаты ее выполнения имеющиеся средства, складывающиеся из налогов, взносов, отчислений, ассигнований и кредитов. Скажем, если статистической службе даны новые задания, она обязаны подсчитать для заказчика из сферы политики, от законодательных органов соответствующие расходы. Затем следует выяснить, можно ли обеспечить эти услуги за счет более низких затрат (в том числе и с помощью частного подрядчика), выявить, как это сделать, и после этого определить источники финансирования такого рода услуг.

В отношениях между парламентом (политическим заказчиком) и административным органом характерна новая ситуация: политики обязаны мыслить более концептуально, формулировать политические цели таким образом, чтобы их можно было эмпирически проверить. В этом случае управление становится более конкретным. На основе таких принципов управления существенным образом изменяются представления парламентариев о своем предназначении и осознание ими своих задач. Формирование и осуществление государственной политики приобретают новые ориентиры.

Парламенты снабжаются административными органами данными о стоимости проектов тех или иных решений. Политическая информация трансформирует эту информацию в политические программы и определение реальных финансовых и других целей. Формирование политических программ должно осуществляться теперь не только по принципу политической рациональности, но и исходя из частных, конкретных, а также общехозяйственных соображений.

Перспективные планы, рассчитанные с учетом затрат и необходимых конечных результатов, призваны гарантировать дееспособность, обеспечивать практическую реализуемость долгосрочной государственной политики. Расчеты стоимости проектов и тщательно обоснованные расчеты финансовых и многих ресурсных запросов чиновников должны служить основой для формирования соответствующих фондов.

Парламенты, их комитеты регулярно должны получать необходимую информацию от исполнительных органов. Осуществляемое ими при подготовке решений сопоставление намеченного и доступного включает финансовую сторону, а также объемы работ и полученные конкретные результаты. Система постоянных информации от исполнительной власти открывает возможность быстрого вмешательства в необходимых случаях в период исполнения бюджета, скажем через увеличение или сокращение объема намеченных работ.

Ориентированное на спрос предложение со стороны управленческих органов имеет место тогда, когда в интересах граждан-потребителей суживается все многообразие предлагаемых услуг, скажем, когда в зависимости от специфических запросов групп клиентов (например, неполных и многодетных семей, безработной молодежи) объединяются предусмотренные законом государственные функции самых различных служб: труда, молодежи, социальной, жилищной -- и они обслуживают граждан из одного центра. Это ведет к значительным изменениям во взаимоотношениях между управленческими учреждениями и в их рамках, а также реорганизации, ориентированной на потребности целевых групп больше, чем на законодательство.

Обычно государственное управление рассматривается с правовой точки зрения. Рассмотренные же с экономической точки зрения административные органы представляют собой организации по обеспечению услуг, которые получают в форме государственных средств, вознаграждений, имущества и т.д. ресурсы, средства для своей деятельности, комбинируют их друг с другом и предоставляют услуги (иногда материальные ценности) гражданам. Речь идет о своеобразном производстве управленческих продуктов. Подобные продукты могут быть предварительными, промежуточными и конечными, способны служить внутриорганизационным целям или же запросам других управленческих органов, а также широкого круга внешних пользователей. Управленческие продукты могут быть предназначены для отдельных потребителей, групп, регионов, целых сфер управления, могут иметь директивно-управленческий характер или же быть подобны рыночным товарам.

С такой точки зрения реально говорить о производительности административных учреждений, как и других предприятий (банков, страховых обществ, туристических агентств, отелей, торговых предприятий, лиц свободных профессий и т.д.). Государственное управление тем эффективнее, чем лучше с точки зрения максимизации результатов и минимизации затрат соотношение между используемыми факторами производства и полученными результатами. Весьма эффективно соответствующие показатели (результаты деятельности, скажем ресурсные затраты, приходящиеся на одного сотрудника) могут применяться к массовым, типичным, часто повторяющимся видам работ. Например, качество управленческих решений можно оценивать с помощью их судебной устойчивости, определяемой процентом решений, отмеченных судебными инстанциями, по отношению ко всем принятым решениям.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно быть производительным, эффективным. Этого можно добиться, если управленческие действия будут ориентированы не на процесс, а на конечные результаты. Результаты таких действий должны удовлетворять потребителей, клиентов и одновременно достигаться с минимальными управленческими затратами. Примером низкого качества подобной продукции может служить несоответствие между формулярами налоговой декларации и справкой об уплаченных налогах. Из-за несовпадения разделов и неясности процедур обработки налогоплательщик вряд ли может сравнить собственные данные со сведениями налоговой службы.

В традиционной схеме власти государственное управление трактуется как исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя в действительности оно состоит из множества федеральных, региональных, муниципальных органов. С увеличением числа и размеров учреждений растут проблемы коммуникации, координации, кооперации и контроля. Взаимозависимость различных учреждений порождает неясность, проблемы организации их взаимоотношений, а также конфликты.

Внешняя структура государственного управления находит свое продолжение в его внутренней организации, для которой характерны: монократическое руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение (слишком большое количество непосредственно подчиненных одному руководителю сотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управления ресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии решений, разделение труда и специализация, в первую очередь дисциплинарная (юристы, инженеры, ученые естественных наук, социальные работники и т.д.). В меньшей степени существенна функциональная специализация (создание условий для производства услуг, само это так называемое производство и реализация продукции или же руководство, планирование, регулирование и контроль). Итоги подобного структурирования административной системы известны: перегрузка руководящих инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность и регламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная и пространственная мобильность чиновников, неэкономичность (неудовлетворительное соотношение затрат и результатов), неэффективность (работники действуют нецелесообразно и цели не достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложении говорят об «организованной безответственности».

Устранить такого рода недостатки сейчас все чаще пытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, характерных отказом от бюрократического централизма, расширением рамок свободы в принятии самостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделением стратегических и оперативных задач государственного управления. Стратегические задачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценить существенные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные пути их решения, сделать соответствующий политический выбор, сформировать политические проекты, организовать поддержку большинства граждан и более последовательно проводить правительственную или региональную политику.

Необходимость решения оперативных задач объясняет потребность исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают из стратегических и принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастую это -- решения отдельных вопросов. Реорганизация государственного управления призвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач, а не на саму деятельность, как это нередко имеет место при «традиционном» государственном управлении. Стратегические государственные задачи -- прерогатива парламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи -- местного самоуправления, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря на преимущественно исполнительский характер, имеют и политический аспект, поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок правительственной и местной политики и контролируются политическими институтами государства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из стратегических, ориентированные на проведение в жизнь текущей управленческой политики в федерации должны быть нижестоящие администрации. Муниципалитетам целесообразно передавать решение оперативных задач своим собственным предприятиям и организациям, что они обычно и делают.

В этом смысле модернизация управления может быть осуществлена в форме двух- трехступенчатых управленческих структур, в отраслевых и координационных органах управления.

Принцип «стратегические задачи -- наверху и оперативные задачи -- внизу» призван действовать как по отношению ко всей системе управленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей организации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и стратегическими задачами, решаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляются функции по руководству, координации и контролю выполнения оперативных заданий. Поэтому в принципе во всех администрациях должны быть соответствующие руководящие инстанции, занимающиеся как оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории менеджмента и организации -- они проверены в хозяйственной практике и реально созданы во многих государственных администрациях в разных странах. Таким структурам присущи небольшое количество «плоских» (с преобладанием горизонтальных связей, в отличие от «пирамидальных», основанных на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные по сравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственной ответственностью, использование современных методов менеджмента.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать о категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы, персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (как предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать документов и больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает функцию поставки информации для обоснования решений), сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях (бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических показателей), а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расходами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезными результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благоприятной для общества и окружающей среды. Работающий в команде над проектами менеджер -- ведущая фигура государственной службы. Чем выше руководящая должность, тем в большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука о государственном предприятии уже разработала для подготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственной службы специальные модели. Они предусматривают соединение занятий по повышению квалификации с изучением организационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных и координационных задач органов управления несовместимо с современной теорией организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности. Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения труда. Она также упрощает единое управление организацией. Но у нее немало недостатков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческие излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда узкопрофессиональная работа призвана сопровождаться учетом кадровых, организационных и финансовых ресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять с ресурсной ответственностью (за использованные факторы производства -- человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственностью за конечные результаты, за достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Более развитое экономическое мышление сотрудников административных органов помогает получать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетного права, внедрение бюджетирования и двойной системы бухгалтерского учета. Стандартное ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочие процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы, связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арендой, лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами по введению и осуществлению законов, оптимизацией органов управления. Ответы на эти вопросы требуют отдельных расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системе расчетов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений и служит составлению документации и контролю за результатами. Эта система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового плана. План результатов включает все предполагаемые доходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а также взимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды, компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемых налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расходы, на внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые расходы. Прибыль плана результатов учитывается в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все доходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от среднесрочного или пятилетнего финансовых планов. Агрегация финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служить покрытию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специально выделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом плане должны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планирования расчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же время организационно и законодательно включены в систему государственного управления.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо, осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощью коммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или доходы или расходы с колонками «запланированное», «фактическое», «остаток») должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой («дебет» и «приход» только с фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатов затрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлять ориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планами результатов и финансовыми планами других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческих издержек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль. Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего осуществляются. Она помогает также регулированию деятельности и контролю за его экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципа рентабельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работы важно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочее время, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения «издержки-результаты» обеспечивают информацию о масштабе и структуре использования различных факторов и результатах их комбинирования. Любая государственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ее экономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с точки зрения экономики высокие затраты зачастую оправданы улучшением результатов.

Приступая к реформированию государственного управления, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат отличны от подсчетов «польза-затраты».

Затраты -- выраженное в денежной форме потребление факторов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализации продукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются расходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не являются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве факторов производства следует учитывать амортизационные отчисления. Калькуляция управленческих затрат включает управленческие затраты и результаты управленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работу и результаты. При анализе управления на принципе «польза-затраты» имеется в виду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не входить экономико-организационные отношения «вход-выход». Но всегда такое воздействие выходит за рамки предприятия и дает позитивный или негативный внешний результат, влияет на изменение национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляции управленческих затрат на то воздействие, которое администрирование оказывает на находящихся вне управленческой системы лиц и окружающую среду. Здесь речь идет об обеспечении социальных (с точки зрения учета интересов различных социальных групп, социальной справедливости) экологических балансов. В качестве примера сошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.

Государственные администрации должны принимать обязательные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и фактическом планах. Их реальность базируется на учете политических, исторических, культурных, экономических, социальных, психологических и других факторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает руководству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию, устанавливает отклонения, их причины и рекомендует необходимые изменения. Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная калькуляция не в полной мере отражает реальное положение дел. Даже вводимая в государственных учреждениях экономико-организационная система подсчетов позволяет отразить реальное положение лишь в области доходов, финансов и имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важные для управления сведения обеспечивают информационные системы по персоналу, земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административные учреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контроллинга такого рода информацию о внутриорганизационных взаимосвязях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источников недостаточно для принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, в городской администрации призваны использовать для решения стоящих перед ними задач также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр и статистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно, накапливать их как базы данных, доступные для комбинированного компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главных направления. Контроллинговая деятельность осуществляется в рамках права. Применительно к любым органам управления (особенно к нижестоящим администрациям) важно, чтобы, исходя из имеющихся решений, а также свободного для собственных решений и действий пространства, разработать и реализовать такие соответствующие праву мероприятия, которые являются наиболее экономичными или обещают быть таковыми. Кроме того, с помощью контроллинга реально также учитывать внеэкономические результаты государственного управления, когда помимо экономичности управленческих действий (определяемой по соотношению затрат и результатов) рассчитывается их эффективность в смысле степени соответствия используемых средств поставленным целям и соотношения «план-факт», то есть определения того, насколько будет достигнута с помощью осуществляемых мероприятий поставленная цель. Применительно к высшим инстанциям возможен пересмотр самих правовых условий. Если они препятствуют экономичности или действенности управления, то целесообразны рекомендации по изменению законодательных актов или распоряжений.

Контроллинг -- важный инструмент повышения экономичности управленческой деятельности. Конкретно используются для этого числовые характеристики и другие показатели, статистика и прогнозы, производственные, процессуальные, временные и иные сравнительные анализы, анализы затрат и результатов, инвестиционные расчеты, анализ «польза-затраты», ценностные анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль по результатам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые игры и др.

Очень большое значение для любого государства и для России в особенности имеет проблема эффективности деятельности его органов. Производительность государственного учреждения можно представить как способность выполнять стоящие перед ним задачи. Применительно к государственным учреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми и административными нормами, и, кроме того, -- производительность. Администрация производительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услуги потребителям, учитывает уровень удовлетворенности сотрудников работой, действует социально и экологически правильно. Более узкое определение производительности персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность и способность выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудится немало персонала, эффективность деятельности которого является решающим фактором успешного выполнения стоящих задач. Индивидуальные достижения каждого работника зависят от его способности и готовности к труду, стремления выполнять работу. Готовность и способность к труду повышается с помощью использования трудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников госаппарата на наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии, оптимизации ресурсов, мотивации сотрудников, высокого качества работы, а также на ориентацию на запросы клиентов и сохранение окружающей среды. Чтобы обеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать менеджмент качества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса функций планирования, регулирования и контроля требует от управленческого персонала высококачественной работы. В современных условиях ключевыми моментами квалификации сотрудников становятся наряду со специальным образованием концептуальное мышление, готовность к обучению, способность к активной критике, открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность, экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение квалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сближения функций руководящих кадров государственных администраций и частных предприятий, проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденция усиливается в будущем. Руководители сталкиваются с близкими по своей сути проблемами, которые отражаются в таких понятиях, как дифференциация стратегических и оперативных задач, децентрализация, затратный менеджмент, мобильность, коммуникации на рабочих местах и телекоммуникации, защита окружающей среды, интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственным администрациям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целях совместного решения общественных, экономических и экологических проблем. До нынешнего времени разделенным по способу мышления, языку и действиям разным сферам предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы и руководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы их специфических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении руководить. В процессе учебы и повышения квалификации руководителей особое внимание следует уделять «их ознакомлению не только с узкопрофессиональными достижениями, но и с содержанием правовых, технических, экономических и других дисциплин. Столь необходимая взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективно необходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое, а интегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагировать на изменение требований к сотрудникам, создавая им условия для профессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных управленцев следует повышать. Профессиональное развитие становится привлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный параметр, как предпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия решений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом является стремление к повышению конкурентоспособности. Рыночную состязательность можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектами рынка. Она существует также между идеями, на выборах, за общественное признание и т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственные учреждения соперничают не только между собой, но и с внешними организациями, хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые местными властями, заведующие кафедрами соревнуются за повышение своей репутации, финансовые служащие за высокое качество осуществленных финансовых проверок предприятий, городские службы по содействию экономики -- за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление -- это монополия, располагающая монопольным правом на власть и считающая конкуренцию несущественной, не соответствует действительности. Институциональная и пространственная дифференциация государственных учреждений, их дифференциация в зависимости от особенностей работы делают возможными сравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить прозрачность связей между различными государственными организациями, демонстрацию собственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем самым побуждает к конкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто вроде суррогата рынка -- с их помощью становятся известными лучшие и аутсайдеры, создаются элементы соревновательности. В результате имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления были реальными, действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишь те структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям. Важно, чтобы полученные результаты обеспечивали качественное и количественное улучшение результатов работы. Сравнения могут осуществляться и другими организациями. Остановимся на трех видах таких сравнений: временных сравнениях, сравнениях планового и фактического и процессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показатели на определенные даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравнений можно рассматривать, скажем, число поданных заявлений, количество посетителей, обрабатываемые дела, время обработки, потребление ресурсов и т.д. В случае изменения потребностей в управленческих услугах и при выявлении ошибок принимаются соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактического сопоставляют однородные величины, имеющие различные показатели. Сравнивая фактический результат с результатом, которого следует добиться, получают конкретные числовые характеристики. Анализируя обнаруженные отклонения, удается выявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно о ручном и машинном труде и о различных способах поставок (например, централизованных или децентрализованных). Сопоставление альтернативных процессов помогает найти наиболее действенные формы структурной или процессуальной организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с направляющими показателями, при котором цифровые характеристики конкретных учреждений сравниваются со средними показателями соответствующих отраслей управления или отраслей экономики. Позиционирование выше или ниже средних показателей позволяет определить лучших или худших и при необходимости дает повод для изменений.

Характеристика проблем государственного управления

Характеризуя государственное управление, нельзя не обратить особого внимания на исключительную обширность и масштабность рассматриваемого вида деятельности. Отдельные проявления властного регулирования обнаруживаются практически во всех сферах общественной жизни. С этим, в частности, связана неоднородность предлагаемых отечественными исследователями правовой науки определений государственного управления.

Так, одним из наиболее оптимальных путей рассмотрения категории государственного управления представляется ее раскрытие через следующую дефиницию.

Определение 1

Государственное управление – государственное воздействие на сферы общественной жизни, обладающее признаками организации, регулирования, контроля и использования силы государственного принуждения, целью которого является упорядочение, сохранение или изменение существующих в обществе процессов.

Ключевым аспектом предложенной дефиниции и института государственного управления в целом, является социальность рассматриваемой категории, то есть необходимость придания первоочередного значения в процессе государственного управления общественным ожиданиям и потребностям, учету обстановки реальной жизни людей и т.д.

Замечание 1

Помимо проблем теоретического характера, исследования института государственного управления, в том числе в Российской Федерации, позволяют обнаружить ряд недостатков прикладного содержания

Виды проблем государственного управления в РФ

Основная группа проблем современного государственного управления в Российской Федерации имеет организационный характер, анализ практической деятельности в рассматриваемой сфере позволяет выявить следующие из них:

1. Несовершенство действующих источников правового регулирования деятельности в сфере государственного управления, в частности, в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а равно взаимодействия органов власти и граждан.
2. Сохранение утративших актуальность методов управления, сложившихся в прошлом веке, в условиях командно-административной экономики. В свою очередь, современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть решены такими устаревшими методами.
3. Наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней.
4. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что большое в процентном соотношении количество государственных служащих не имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя, очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к государственной службе требований, требуют высокого уровня профессионализма должностных лиц органов государственного управления
5. Коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды. В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое явление приобрело практически массовый характер.Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер превентивного содержания, направленных на изменение отношения общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих оной.

Замечание 2

Результатом такой деятельности, в долгосрочной перспективе, должно стать укрепление доверия населения к властным структурам государства.

Однако, помимо проблем организационного характера, в государственном управлении существуют, частично упомянутые выше недостатки психологического характера, связанные с утратой доверия и взаимопонимания между гражданами и государственными структурами, недостаточной честностью и открытостью деятельности должностных лиц органов государственной власти и т.д.

Перечисленные выше принципы должны способствовать формированию в системе государственного управления качеств, позволяющих, с одной стороны, обеспечивать реализацию воли большинства граждан, выразивших поддержку в ходе выборов тому или иному политическому курсу, а с другой - учитывать весь комплекс объективных обстоятельств при выборе оптимального для конкретной ситуации решения. Однако достижению такой идеальной модели государственного управления препятствует ряд обстоятельств, деформирующих ее основные принципы.

Можно выделить несколько проблемных зон в системе государственного управления, в которых генерируются процессы, снижающие его эффективность и результативность. Первая проблемная зона возникает там, где происходит взаимодействие государства, его должностных лиц с группами интересов. В гл. 10 отмечалось, что в современном обществе складывается система представительства интересов, позволяющая различным социальным группам не только артикулировать свои интересы, но и участвовать в обсуждении вопросов, становящихся предметом государственной политики.

В целом система представительства интересов в условиях демократии позволяет создавать надежные каналы общения государства и структур гражданского общества. Однако есть ряд обстоятельств, которые деформируют систему представительства интересов, превращают ее из системы, транслирующей в государственные структуры предпочтения большинства, в систему, где государственные должностные лица слышат мнение лишь отдельных групп, причем не столько многочисленных, сколько активных, организованных, сплоченных и обладающих значительными ресурсами, прежде всего финансовыми.

Самым серьезным фактором, искажающим реальную картину представленных в обществе интересов, является лоббизм.

Лоббизм - это деятельность, осуществляемая но заказу определенных организаций или групп и заключающаяся в оказании давления на государственных должностных лиц с целью принятия ими выгодных для заказчиков решений.

Лоббистская деятельность, даже если речь не идет об откровенном подкупе должностных лиц, требует значительных финансовых ресурсов, используемых для убеждения лиц, принимающих государственные решения, для проведения информационных кампаний, налаживания контактов, формирования общественного мнения по интересующей лоббиста проблеме. Поэтому к технологиям лоббизма прибегают, как правило, группы интересов, обладающие большими денежными средствами, прежде всего финансово-промышленные группы.

Корпорации, прибегая к лоббизму для продавливания собственных интересов, могут самым серьезным образом повлиять на выработку государственной политики. Они могут продавить такие решения в области финансовой, налоговой, экологической политики, которые не будут отвечать предпочтениям большинства, национальным интересам страны в целом. Например, активная деятельность военно-промышленного лобби способна привести к перераспределению средств в государственном бюджете в ущерб статьям расходов на политику в области образования и науки.

Таким образом, неравные возможности групп интересов в своем влиянии на лиц, принимающих государственные решения, а главное - использование лоббистских технологий ведут к тому, что государственная политика перестает соответствовать ожиданиям большинства граждан.

Вторая проблемная зона связана с функционированием института государственной службы, в рамках которого функционирует особая группа государственных служащих, принимающая непосредственное участие в разработке и реализации государственных решений, но при этом имеющая собственные каналы рекрутирования, которые носят непубличный характер. В демократическом обществе высшие руководители в системе государственного управления получают свои должности в результате победы на выборах и поэтому более зависимы от мнения избирателей, что порождает у них готовность откликаться на потребности и запросы населения. Однако основная масса чиновников не зависит от воли избирателей и ориентируется в своей деятельности на собственное понимание общественных интересов, которое может расходиться с реальными ожиданиями граждан. В итоге политики, пришедшие к власти в результате победы на выборах, неизбежно сталкиваются с вязкостью бюрократического аппарата, когда предлагаемые инициативы гасятся бюрократической инерцией, решения принимаются медленно и найти быстрый ответ на возникшую проблему не удается. Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие контролируют информационные потоки и тем самым влияют на принимаемые политические решения.

Причины неэффективности государственной бюрократии, как показал американский экономист У. Нисканен , лежат также в специфике мотивации государственных чиновников, которые стремятся к максимизации бюджета организации, учреждения, где они работают. При этом неважно, руководствуются ли они самыми благими намерениями (например, работники министерства здравоохранения могут ратовать за увеличение расходов на охрану здоровья населения) или групповыми интересами. В любом случае с увеличением бюджетных средств, которыми они могут распоряжаться, у бюрократии появляется больше работы, улучшаются перспективы служебной карьеры, возрастают возможности для оказания покровительства, в том числе путем перераспределения фондов, что используется чиновниками для повышения собственного авторитета, а нередко и личного обогащения. Стремясь получить максимум средств из государственного бюджета, каждое ведомство прилагает огромные усилия к тому, чтобы убедить общественность в значимости именно той государственной политики, которая сулит определенные выгоды административному аппарату.

Таким образом, объективные условия функционирования государственной бюрократии как особой социальной группы таковы, что, участвуя в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики, она привносит в этот процесс свои групповые представления, искажая тем самым принципы государственного управления. Искажающее воздействие становится тем сильнее, чем в большей степени бюрократия оказывается подвержена коррупции и проявляет явную склонность к присваиванию государственных средств. Коррупция является главной причиной выбора неоптимальных вариантов решения общественных проблем.

Третьей проблемной зоной в системе государственного управления являются внутригосударственные отношения между министерствами, ведомствами. Государство, взяв на себя ответственность за разработку государственной политики, вынуждено по мере усложнения общества, социальных запросов создавать учреждения и ведомства, специализирующиеся в области управления разными сторонами общественной жизни. Однако такая дифференциация привела к появлению громоздкого государственного аппарата с неизбежными для такой большой машины проблемами. Речь идет, во-первых, о соперничестве между ведомствами за средства государственного бюджета; во-вторых, о своеобразной автаркии, когда одно ведомство не знает, чем занимается другое; в-третьих, о трудностях координации действий при решении общей задачи; в-четвертых, о попытках переложить ответственность друг на друга.

Сложная структура современного государства ведет к появлению множества центров принятия решений. Такая разноголосица не может не порождать столкновения ведомственных, административно-территориальных подходов, создавая конфликтные основания в процессе согласования предпочтений относительно перспектив развития отдельных сфер общественного развития.

Появление четвертой проблемной зоны в механизме разработки и реализации государственной политики связано с логикой государственной власти, позволяющей лицам, занимающим определенные позиции в государственной иерархии, получать дополнительные блага сверх тех доходов, которые являются эквивалентом их труда. Фактически речь идет о появляющейся в системе государственной власти возможности извлечения рентных доходов из политической, государственной должности. К таким доходам относятся не только дополнительные денежные средства и материальные выгоды, которые чиновник может получить, используя служебное положение, но и нематериальные блага - удовлетворение потребности в престиже, уважении, во власти над другими людьми и т.п.

Если погоня за политической рентой, особенно в ее материальном выражении, становится ключевым мотивом деятельности политика или государственного чиновника, то велика вероятность того, что, ориентируясь на рентные доходы, он будет все дальше отходить от принципов государственного управления. Создание исключительных благ (привилегий) для государственных должностных лиц требует соответствующего перераспределения ресурсов, а следовательно, уменьшения средств, необходимых для решения общественно значимых проблем.

Перечисленные изъяны государственного управления вызваны объективными факторами, заложенными в самой природе государственной власти. С наибольшей силой они проявляются в тоталитарных режимах, где народ лишен возможности реального влияния на процессы принятия решений, а бюрократия, используя свое преимущественное положение в системе государственной власти, осуществляет управление обществом исходя из собственного видения перспектив его развития. Однако и в представительных демократиях государство не может в полной мере предотвратить потери эффективности и результативности государственного управления.

Сказанное не означает, что усилия по оптимизации государственного управления не предпринимаются - это нашло свое отражение, в частности, в поиске новых моделей государственного управления.

• При написании данного параграфа использованы материалы подготовленной автором главы «Экономические основы политического механизма в общественном секторе» вучебнике «Экономика общественного сектора» (Под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова,Е. Н. Жильцова. М.: ИПФРА-М, 2009).
• Niskanen W. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot (Hants, England); Brookfield(Vermont, USA): Edward Elgar, 1994.

Общественное мнение, сложившееся в последнее время вокруг государства и его институтов, весьма противоречиво. Однако, независимо от того, поддерживает общество укрепление вертикали власти или негодует по поводу очередных фактов коррупции в государственном аппарате, остается неизменным его отношение к системе государственного управления как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. К сожалению, при этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа, в том числе с позиций теории государственного управления.

Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижений административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во вторых, с тем, что научный анализ государственного управления, в принципе соответствуя объективным интересам политической верхушки, не всегда адекватно воспринимается ею. Географии и физике в этом смысле гораздо проще, они не затрагивают непосредственно политическую власть. Тем важнее требования к зрелости политического класса, его способности к трезвому и объективному пониманию проблем государственного управления и путей их решения. В современных условиях, когда политическая эволюция России ориентируется на стандарты западной демократии, возвращение государства к активной роли в жизни общества должно означать те только и не просто повышение властных, регулирующих полномочий государственного аппарата, но и соответствующий рост профессионализма и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.

Для России эта проблема носит глобально – исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется в ходе очередной смуты не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере. В Республике Башкортостан этот поворот более сложен не только в силу достаточно ярко выраженных восточных традиций, но и из-за того, что демократизация государственного управления должна осуществляться параллельно с развитием государственности Республики Башкортостан.

Осуществляемая реформа государственного управления имеет множество различных аспектов (социальных, национальных, исторических, духовных, экономических, организационных, кадровых и т.д.) и непредсказуемый итоговый результат. Однако представляется принципиальным то, что она по-новому – для России – ставит проблему государственного аппарата, государственного чиновничества в целом. Место и роль государства в жизни общества, эффективность государственной машины напрямую, непосредственно зависят от государственных служащих. Можно без преувеличения сказать, что последние – и непременное условие и важнейшее средство преобразования государства, ибо они и есть человеческая, субъектная, решающая компонента государства как субъекта общественного развития.

В России и в Республике Башкортостан сформирована в целом новая государственная гражданская служба. Ее важнейшими особенностями по сравнению с советской госслужбой является, с одной стороны, опора на исторические традиции российского государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной специфики, автономия местных органов власти (земств) при сохранении государственных гарантий и льгот муниципальным служащим и т.д.). С другой стороны – широкое использование опыта организации государственного управления, государственной службы в западных странах, особенно в США, Франции, Германии. Размах и глубина преобразований, а также степень использования иностранного опыта, пожалуй, не уступят реформам петровской эпохи.

Однако позитивный результат современной реформы как государственной службы, так и системы государственного управления в целом, оставляет желать лучшего. Неповоротливость, коррумпированность государственной машины, ее оторванность от нужд граждан, общая неэффективность стали в последние годы устойчивой доминантой общественного мнения. Наша государственная бюрократия, чья нормативная база, а также провозглашенные принципы организации и функционирования вполне соответствуют современным западным стандартам, подчас менее эффективна, чем даже во времена крушения Советского Союза. На первый взгляд, это непонятно, так как те же реформы и возникающие как их следствие соответствующие государственные системы обеспечивают в других странах более-менее приемлемый уровень управления. Что же мешает нам: ментальные, сущностные, системные проблемы (“западная демократия не для нас”); или тактические ошибки, неумелая реализация в принципе верно выбранного курса?

Думается, что имеет место и то, и другое, но основное – неправильно организованная реформа, которая идет в стране уже 15 лет, но привела лишь к незначительным тактическим результатам. Попробуем разобраться в этом.

Так, одним из важных шагов административной реформы был Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261, который утвердил федеральную программу "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" Государственным заказчиком - координатором Программы была определена Администрация Президента Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе и РБ) и органам местного самоуправления в пределах своих бюджетных средств было рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В республике Башкортостан была принята целевая республиканская программа «Развитие системы государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы (2009 - 2013 годы)». К сожалению, основные цели программы так и остались не реализованными, например, системы управления государственной службой по-прежнему нет. Почему так происходит?

Основные проблемы современной административной реформы. По крайней мере, можно выделить три крупнейших просчета в осуществлении административной реформы. Первый заключается в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов – управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии, которые не имеют специального аппарата, носят совещательный характер и собираются 4 раза в год, это достаточно наглядно демонстрируют.

Во-вторых, серьезная реформа государственного управления – это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который просто невозможен без системного и концептуального сопровождения . Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы – создание таких организационных, экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих, справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения мотивации к эффективной деятельности.

К сожалению, Проект указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы», а также проект «Плана мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы» вновь это подтверждают. Хорошо, что здесь много внимания уделяют внедрению современных технологий управления персоналом в систему государственной службы, но организационно эта деятельность никак не обеспечена, поскольку осуществлять координацию деятельности федеральных государственных органов по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы будет Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, у которой для этого нет реальных возможностей.

Таким образом, административная реформа в России делает пока только первые шаги и ее результаты носят в лучшем случае тактический характер.

Начинать анализ необходимо с выявления проблем.

В переводе с греческого языка проблема переводится как нерешенная задача. Субъективно проблема воспринимается людьми как некоторое препятствие, трудность, мешающее достижению их целей. В нашем понимании проблема в управлении организацией – это отклонение организации от объективной логики, от естественных закономерностей ее развития, угрожающее ее существованию. Это своего рода болезни (патологии) организации или ее подсистем. Причины таких проблем могут быть как объективными, так и связанными с человеческим фактором (ошибки, недооценка и т.д.). Решить проблему – значит минимизировать или убрать отклонение организации от объективной логики своего развития.

Для профессионального анализа и решения проблем необходима проблемная диагностика . Она предполагает:

· Анализ организации и ее подсистем, процессов и отношений

· Определение проблемных полей (зон) организации (как правило, это оргструктура, кадры, правовые нормы, технологии, материально-финансовая база, управление)

· Формулировка проблем, отделение проблемы от причин и симптомов

· Измерение проблемы, определение динамики и последствий

· Ранжирование и систематизация проблем, по крайней мере, на срочные и важные проблемы

· Принятие соответствующих управленческих решений.

Еще несколько лет назад основные организационные проблемы государственного управления в современной России мы сводили к следующим:

1. Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики – и даже раньше – и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.

2. Недостаточным еще остается нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.

3. Не отработана так называемая вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают возможность списывать друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.

4. Коррупция и протекционизм буквально разъедают систему государственного управления, что выражается сегодня не только в традиционном взяточничестве должностных лиц или совмещении должностей в государственных органах с предпринимательской деятельностью, но и в прямом сращивании части государственной верхушки с организованной преступностью. Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха пока не имели.

Впрочем, эта тема требует серьезного научного анализа, здесь не все однозначно. Часто общественное мнение просто демонизирует чиновников, изначально и поголовно причисляя их к нахлебникам, казнокрадам и т.д. Как показывают наши исследования, да и проверки контрольных органов, в Республике Башкортостан коррупция в классическом понимании незначительна, скорее можно говорить о протекционизме, злоупотреблении служебным положением и отсутствии служебной этики.

5. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Сегодня, впрочем, значимость данной проблемы сравнительно невелика: практически все государственные служащие в плане образования соответствуют квалификационным критериям.

6. Часто как проблему государственного управления называют рост численности работников государственного управления. Скорее надо говорить не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время роста практически нет), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся прежде всего в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций; но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.

Впрочем, не нужно и преувеличивать эту проблему: в России насчитывается всего около 1 миллиона 200 тысяч работников государственной власти и местного самоуправления (без учета работников силовых ведомств), в том числе в Республике Башкортостан более 26 тысяч. В среднем на тысячу жителей России приходится 8 работников государственной власти и местного самоуправления (в РБ – чуть больше 6), что существенно ниже аналогичных европейских показателей. Госслужащих Республики Башкортостан около 7 тысяч, что составляет всего 1,7 чиновника на тысячу жителей республики.

7. Остается недостаточно эффективной структура государственных органов: нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.

8. Снижение престижа государственных органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.

Сегодня этот анализ нуждается в серьезной корректировке. Авторитарные методы в сфере государственного управления выступают скорее как симптом, внешнее выражение проблемы, к тому же в ряде случаев эти методы вполне необходимы и результативны. Недостаточность нормативно-правового обеспечения государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, сегодня тоже в целом решена, да и была она проблемой лишь переходного периода. То же самое можно сказать и о так называемой вертикали власти в стране: спорные вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления всегда будут, но сегодня они на уровне обычной нормы. Уровень опыта, образования и квалификации государственных служащих, как уже отмечалось, также вполне соответствуют современным мировым стандартам, к тому же численность их, и без того относительно невысокая, не растет, а снижается.

Да, сохраняется, несмотря на активное противодействие, высокий уровень коррупции, сохраняется негативное отношение к чиновникам и власти в целом со стороны многих граждан. Однако сегодня это воспринимается не столько как проблемы, снижающие эффективность государственного управления, сколько как историческая инерция российского менталитета или как естественное следствие, симптомы каких-то иных проблем.

Россия – страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В.И. Ленина, И.В. Сталина. Строительство новой России в 90-хгодах прошлого века по масштабам было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями.

Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране, можно отметить следующие особенности:

1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.

2. Успешными (т.е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.

3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.

4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.

5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.

6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.

7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата, ни к реализации и оценке этих преобразований.

Таким образом, мы видим, что исторический опыт, «сын ошибок трудных», требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к характеристике и оценке современной административной реформы. Россия как сложное государственное образование требует к себе бережного и, как подчеркнул Президент РФ В.В.Путин, профессионального отношения.

Итак, рассмотрим проблемы и пути их решения в нашей стране.

Уровни и виды проблем Республики Башкортостан структурно те же, что в России или в мире:

1. Проблемы РБ в целом, как социальной системы (субъекта РФ)

2. Проблемы социальных подсистем РБ:

· Проблемы государственного управления

· Проблемы социальной сферы

· Проблемы экономики

· Проблемы духовной жизни

Проблемы государственного управления на данном этапе являются ключевыми, не решив их, трудно рассчитывать на полноценное и эффективное решение остальных подсистем. Остальные проблемы на некоторых этапах развития общества также могут выходить на первый план, тем не менее, в рамках данного раздела они не рассматриваются.

Можно выделить следующие проблемные поля государственного управления в РБ:

1 Управленческие проблемы (проблемы тех, кто управляет системой государственного управления)

2 Организационные проблемы государственного управления

3 Кадровые проблемы государственного управления

4 Технологические проблемы государственного управления

5 Правовые проблемы государственного управления

6. Социальные проблемы государственного управления

7. Материально-технические проблемы

8. Финансовые проблемы

В рамках данных проблемных зон системы государственного управления основной на данном этапе является проблема неэффективной организации государственного управления.

1. Управленческие проблемы. В чем заключаются управленческие проблемы и пути их решения?

Формулировка проблемы: Недостаточное профессионально-технологическое обеспечение системы государственного управления (в первую очередь в организационной и кадровой сферах) со стороны тех, кто возглавляет систему государственного управления.

Причина: относительно низкий уровень профессиональной (управленческой) компетенции как на политическом уровне, так и на менеджерском (среднего звена) уровне.

Пути решения:

А) Политический уровень:

Ø провести корректную и профессиональную проблемную диагностику в системе ГМУ с участием экспертов,

Ø принять принципиальные решения по формированию необходимого ресурсного обеспечения реформы государственного управления, в первую очередь управленческое и организационное обеспечение реформы (создание полноценного органа управления административной реформой)

Б) Менеджерский уровень:

Ø формирование условий и мотивации в повышении реальной управленческой компетентности руководящего корпуса госаппарата

Содержательно для профессионала этот блок проблем прост и решения очевидны. Однако это решения высшего государственного руководства и принять их может только оно само. Экспертное окружение, компетентное лобби, к сожалению, пока слишком слабы и сами не всегда понимают суть и направления необходимых действий. Между тем без таких решений системная, последовательная и профессиональная работа по повышению эффективности государственного управления просто невозможна. В лучшем случае это будет лишь разовые, несистемные шаги, способные привести только к тактическому успеху. В худшем – бесполезная трата времени и других ресурсов общества. В сфере государственного управления любая серьезная реформа невозможна без политической воли правящего класса и лидера, который за ними стоит, но не менее важно, чтобы этот лидер определил правильную стратегию реформы.

2. Организационные проблемы. Это как раз та проблема, которую может и должен решить первый руководитель.

Формулировка проблем: 1. Структура органов государственного управления не в полной мере соответствует функциональной структуре государственного управления.

2. Уровень организационной культуры в ОГУ не обеспечивает эффективное государственное управление.

Причины: Отсутствует необходимое ресурсное (организационное) обеспечение для решения этих проблем

Пути решения: Формирование органа управления госслужбой (административной реформой) для того, чтобы:

* А) построить современную работу с кадрами госслужбы:

Ø Формирование кадрового потенциала

Ø Мотивация государственных служащих

* Б) организовать эффективную работу госаппарата:

Ø Оценка эффективности государственных органов

Ø Оптимизация деятельности, структуры государственных органов

Ø Формирование современной организационной культуры госаппарата

* В) разработать и вести административную реформу: выявление проблем ГУ, обоснование и обеспечение путей их решения.

Остановимся подробнее на этой группе проблем.

Важнейшим условием формирования современного корпуса гражданских служащих, развития и реализации их потенциала является профессиональное управление государственной службой. Последнее сегодня оставляет желать лучшего прежде всего потому, что отсутствует необходимое организационное обеспечение этой крайне важной внутренней функции государственного управления. Парадоксально, но государственной службой, которая управляет обществом, никто не управляет. Современная теория управления и анализ практики организации государственной службы в России и за рубежом убедительно показывают то, что основной непосредственной причиной проблем организации работы государственного аппарата в РФ и РБ является отсутствие специального и ответственного органа государственного управления, специализирующегося как на управлении государственной службой, так и на проведении административной реформы в целом, в том числе в системе гражданской службы. Фактически отсутствует организационное, административное, кадровое и технологическое обеспечение профессионального управления и развития государственных органов.

Уже сегодня необходимо формирование органа управления государственной гражданской и муниципальной службой Республики Башкортостан как подразделения, которое будет отвечать не только за организацию и качество работы госаппарата, но и заниматься проведением административной реформы в этом направлении. Есть и правовое обеспечение данного предложения, так как действующим законодательством предусмотрено формирование органа по управлению государственной службой. Предложения по подготовке и реализации мероприятий по формированию современного государственного аппарата даны в Дорожной карте.

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время ни в республике, ни на уровне РФ, нет по существу ни одного органа, профессионально занимающегося административной реформой. А ведь даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства – комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т.д.

Зарубежный опыт. Так, в США специальными федеральными органами по управлению государственной службой выступают Служба управления персоналом (Office of Personal Management) и Совет по защите системы заслуг (Merit System Protection Board), которым подведомственны кадровые службы министерств и ведомств, генеральные инспекторы и уполномоченные по вопросам служебной этики.

Во Франции есть два основных государственных органа, занимающихся вопросами управления государственной службой: Генеральная дирекция (Высший совет государственной публичной службы) и Генеральный совет. Генеральная дирекция государственного управления и государственной службы, действующая на правах министерства, обладает следующими правами:

1) регулирует численность личного состава государственной службы и денежное содержание служащих;

2) реализует правовые нормы и принципы управления государственной службой;

3) осуществляет межминистерское управление корпусом государственных служащих;

4) согласовывает и координирует назначения на государственные должности, организуя в связи с этим конкурсы;

5) занимается профессиональной подготовкой, переподготовкой и стажировкой государственных служащих.

Генеральный Совет государственной службы - законотворческий и арбитражный орган, который состоит из равного числа представителей от государства и трех профсоюзов государственных служащих (по 32 человека). Совет обсуждает проекты законов о государственной службе, решает вопросы правового регулирования государственной службы, вопросы подготовки и переподготовки кадров, рассматривает апелляции государственных служащих, проводит досудебное расследование споров, связанных с государственной службой и т.д.

В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при Кабинете министров с офисами на периферии, отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам,

В Казахстане еще в 1998 году было создано Агентство Республики Казахстан по вопросам государственной службы. Агентство состоит из двух департаментов и государственного учреждения. Функции этих подразделений достаточно легко вывести уже из их названий. Первый департамент – Департамент правового обеспечения государственной службы – включает два управления: Управление по контролю за соблюдением законодательства в сфере государственной службы и Управления совершенствованием госслужбы. Департамент кадрового обеспечения государственной службы тоже состоит из двух управлений: Управление обучения кадров и Управления прохождением госслужбы. Государственное учреждение, входящее в состав Агентства, занимается разработкой тестов и методических материалов по вопросам государственной службы. В каждой области имеется территориальное управление Агентства.

Таблица 8

Некоторые примеры организационного обеспечения работы государственного аппарата из опыта других стран:

Есть определенная практика и у субъектов РФ.

Опыт российских регионов позволяет выделить четыре модели управления госслужбой в субъектах РФ:

1) орган управления действует при главе исполнительной власти (например, Совет при Главе Администрации Рязанской области по вопросам государственной службы);

2) орган управления включен в структуру исполнительных органов власти субъекта РФ (например, Комитет по делам государственной службы Омской области, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области);

3) орган управления является структурным подразделением аппарата высшего должностного лица субъекта РФ (например, Департамент по делам госслужащих при Президенте Республики Татарстан, Управление госслужбы и кадров Правительства Москвы);

4) орган управления формируется всеми ветвями власти на паритетных началах (например, Совет по вопросам государственной службы Республики Хакасия).

Как сейчас организовано управление госслужбой в РБ? В Республике Башкортостан орган управления является структурным подразделением аппарата Главы РБ: (См. рис. 1).

В итоге не то что кадровой политикой такое Управление заниматься не может, оно не способно даже поставить учет гражданских служащих и составить реестр госслужащих РБ. О реформе государственного управления и говорить не приходится.

Поэтому в ближайшей перспективе на основе этого подразделения необходимо предусмотреть формирование специального государственного органа для управления как государственной гражданской и муниципальной службой, так и административной реформой в Республике Башкортостан (рис. 2).

Наиболее характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем, или при главе государства.

По нашему мнению, такой орган должен создаваться при Главе РБ и подчиняться непосредственно ему. Это позволит специальному органу управления государственной службой получить максимально высокий статус, что значительно укрепит его позиции.

Наименование не столь важно, это может быть и не госкомитет, может быть агентство. Важен реальный статус.

Структура Комитета в общем-то типовая для таких органов: текущая работа, контроль; управление изменениями и правовое оформление этих реформ (рис. 3).

Структурно этот орган мог бы состоять из трех ключевых отделов:

1) Департамент развития государственного управления в РБ, который бы занимался вопросами анализа и повышения эффективности управления государственной службой, оценкой и решением существующих проблем в системе государственной службы, обеспечением ее постоянного и последовательного развития и т.д. В первую очередь здесь должны быть представлены специалисты в области управления, в том числе государственного управления.

2) Департамент организации государственной (и муниципальной) службы в РБ, в компетенцию которого вошли бы функции по обеспечению качественного подбора, учета, продвижения, ротации, обучения и мотивации государственных и муниципальных служащих. Круг профессиональных компетенций работников этого отдела должен определяться знаниями и умениями в области кадрового менеджмента.

3) Департамент нормативно-правового обеспечения административной реформы. Основная функция данного подразделения сводится к соответствующему нормативному оформлению тех управленческих и кадровых технологий, которые разрабатываются и инициируются двумя предыдущими отделами. Разумеется, основной состав сотрудников должен быть представлен специалистами в области административного и конституционного права.

Основные задачи данного органа:

· анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка эффективности работы всех государственных органов с точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

· разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

· учет, подбор, оценка, развитие, расстановка и мотивация персонала государственных органов, в первую очередь государственных служащих;

· разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Так организовано, например, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Ведомство является постоянно действующим государственным органом Ростовской обл. Государственный орган является юридическим лицом, имеет печать, обладает организационной и функциональной самостоятельностью.

Цели ведомства:

а) координация деятельности государственных органов Ростовской обл. по организации государственной службы (поступление, резерв, прохождение реестр, подготовка и т.д.);

б) осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах Ростовской обл. законодательства о государственной службе.

Специфика предлагаемого нами ведомства, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических, исполнительских и регулятивных функций с относительно высоким уровнем полномочий. Предпочтительно определение статуса такого органа более высоким, чем обычный орган исполнительной власти, возможно, на уровне Контрольно-счетной палаты РБ. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от

В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею, распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.

К основным организационным проблемам государственного управления в современной России можно отнести:

1. Непроработанное нормативно-правовое обеспечение гос. управления, особенно в части полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений, как между органами власти, так и взаимоотношение государственных органов с гражданами.

2. Авторитарные методы управления . Управленческий дух и атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики в некоторой степени методы остаются такими же и сегодня. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в госаппарате.

3. Недостаточно отработана вертикаль власти в стране , остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. В большинстве таких случаев проигрывает население, общество в целом. В этой атмосфере федеральные, республиканские и областные органы получают прекрасную возможность уходить от ответственности, перекладывая друг на друга свои промахи и недоработки.

4. Коррупция. Коррупция буквально разъедает систему государственного управления. Главной целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции.

5. Непрофессионализм сотрудников государственного управления , компенсируется их количеством.

6. Снижение престижа государственных органов в глазах граждан , причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата в целом по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР. Однако рейтинг доверия у президента растет, особенно на фоне последних событий на Украине.

Таким образом, при имеющихся проблемах государственного устройства, уже несущественными кажутся снижение служебной дисциплины, старение кадров, слабое информационно-техническое обеспечение деятельности государственного аппарата и т.д. Хотя эти проблемы необходимо решать.

Муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.

В ходе эффективного формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:

Рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением;

Совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;

Создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.

В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления можно выделить основные: выявление, удовлетворение и реализация общественных интересов и потребностей местного населения. Исходя из этого, основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут хозяйствующие субъекты, тем больше будет местный бюджет, следовательно, наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация хозяйственной деятельности субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Практика муниципального управления в современной России показывает, что большая часть населения муниципальных образований фактически не вовлечена в реальные процессы разработки и принятия муниципальных управленческих решений. Соответственно, местное самоуправление сегодня как форма народовластия больше напоминает «местное управление для населения» к сожалению, иногда и без учета интересов этого населения.

Меры, которые необходимо предпринять для преодоления социально-управленческой отчужденности граждан в системе местного самоуправления:

· В первую очередь, органы местного самоуправления должны переориентировать свою стратегию деятельности: от преимущественного оказания муниципальных услуг к созданию и развитию условий в муниципальных образованиях для активизации деятельности других социальных субъектов (НКО-сектор, предпринимательство и др.) с целью делегирования им части полномочий в сфере оказания муниципальных услуг.

· Во-вторых, необходимо создать технопарки, бизнес-инкубаторы для развития предпринимательской среды в муниципальных образованиях, «социальных инкубаторов» для развития лидерского потенциала.

· В-третьих, органам муниципального управления надо развивать гражданские инициативы, используя для этого все возможные формы осуществления населением местного самоуправления.

Практический опыт регионов России за последнее десятилетие показывает, что имеется дефицит на первоначальном этапе социальных и административных преобразований, региональных лидеров, способных разработать и осуществить реформы, а также оценить все последствия государственной политики, минимизировать социальные издержки при их проведении. Учитывая возросшую опасность кризисных ситуаций, предстоит обратить особое внимание на умение муниципальных руководителей действовать в быстро изменяющейся среде и быть гибкими, не меняя своих главных принципов, добиваться поставленных целей при активном привлечении бизнеса и общественных организаций, развивая партнерские отношения.

Основными проблемами регионального управления остаются : разделение регионов на экономические районы, федеральные округа и отрасли народного хозяйства. Особое значение в управлении, имеет структура субъектов РФ, их подчиненность, отраслевая и финансовая зависимость. Поэтому регионы, наиболее удаленные от центра, остаются менее зависимыми в экономическом плане, если стратегические интересы внешней политики государства их не затрагивают. Северные регионы и наиболее богатые природными ресурсами регионы, наиболее зависимы, и всю свою внутреннюю стратегию развития экономики и социальной сферы направляют в зависимости от имеющихся товаров и потоков сырья, материалов и оборудования.

Зачастую люди или трудовые ресурсы для собственного региона не имеют значение, так как всегда считается возможным привлечь трудовой потенциал из других регионов. Поэтому в регионах с добывающими отраслями и тяжелым машиностроением преобладают специалисты из центральных округов РФ, где сосредоточены все механизмы власти и ресурсы РФ. Региональным властям только и остается выискивать «крохи с общего стола» для развития собственного хозяйства и социального обеспечения.

Общая для всех исполнительная центральная стратегия на основе федеральных целевых программ, затрагивающих только отдельные «особые экономические зоны», где подчиненность местным региональным органам и стратегиям развития региона занижена, не всегда хороша для развития регионов, особенно в условиях нехватки инвестиций.